盛松成、龙玉、陈玺：通过税制改革提高地方政府促消费的积极性,盛松成司长对7.9降准的点评

【文/盛松成、龙玉、陈玺】

大力提振消费是全面扩大内需的一个重要抓手。今年《政府工作报告》将“大力提振消费、提高投资效益，全方位扩大国内需求”置于政府主要工作之首。

对于地方经济工作而言，增加投资的可控性更强，而提振消费更像是“推绳子”，往往需要市场的配合，尤其是在居民部门消费倾向较弱的情况下，难度更大。应重视地方政府对促进消费的积极性，因为这会直接影响有关促消费政策的落实和成效。

但也要看到，目前不少地方政府面临较大资金约束，地方财政受到债务累积和房地产市场下行的拖累。而发放消费补贴本身需要耗费较大财力，且会在一定程度上透支未来消费需求。

我们认为，可以从财税制度层面着力，建立地方政府促进消费的良性激励机制。这从长期看，亦符合我国经济发展新阶段的要求，充分释放我国统一大市场潜力。

从我国税收收入结构看，增值税、企业所得税、消费税和个人所得税是前四大税种。其中，增值税（由中央和地方“五五分成”）对地方税收的贡献最大。而随着国家逐步推动部分品目消费税征收环节后移并下划地方，消费税则有望成为地方政府的增量收入来源。因此，提振消费的财税改革应主要考虑从增值税和消费税入手。2024年，我国税收收入17.5万亿元，其中增值税6.67万亿元（占全部税收的38%），消费税1.65万亿元（占全部税收的9%）。

参考国际经验，我们建议：

一是在增值税分配方式上更加侧重向消费地进行转移支付，同时提高转移支付的精准性；

二是加快推进消费税征收环节后移，通过消费税改革推动绿色、智能、健康等新兴消费领域发展，以消费升级带动产业升级。

一、进一步释放我国消费潜力可能面临财税制度的制约

近年来，国家战略更加注重内需驱动，逐步确立了消费的基础性作用和投资的关键性作用并重的发展方向，特别强调将恢复和扩大消费摆在优先位置。但现有税收税制度与经济发展新趋势之间的不协调问题也逐渐显现。

以增值税为例。目前我国增值税分配仍以生产地原则为基础，尽管这一安排在投资主导阶段有效支撑了地方政府财政，但在消费驱动逐步成为主要增长动力的新阶段，其局限性日益突出。

一是税收与税源背离引发的激励扭曲和地区间税收横向分配的失衡。

由于生产地政府取得其分享的增值税收入，消费地居民实际负担其所购产品和服务中包含的增值税，造成地区间税收和税源的背离。这种安排还带来了激励扭曲：地方政府为争夺税源，抑制了地区间产业有序转移，不利于全国统一大市场的形成。

此外，平台经济发展也为增值税的合理分配带来挑战。平台经济模式下，一方面，生产地和消费地分离的情况更加显著，另一方面，消费行为分散但税收集中在平台注册地（多为发达地区），更是给地区间增值税横向分配的不合理带来双重压力。

二是地方发展模式重投资、轻消费，加剧产能过剩，不利于经济转型升级。

由于税收与生产规模挂钩，企业通过扩大生产规模可直接增加地方政府的税收分成，地方政府因此更倾向于支持企业“做大”而非“做强”，容易造成低端产能过剩与高端产能不足并存的局面。并且，受制于现有激励结构，地方政府普遍缺乏培育消费市场的积极性，而多元化的消费需求恰恰是引导有效投资、推动产业升级和创新发展的重要因素。

目前我国增值税分配机制中缺乏对消费地的直接补偿，主要依赖中央转移支付在一定程度上间接缓解矛盾。但一般转移支付机制缺乏明确的分配依据和有效的激励约束，效率较低且削弱了地方政府的自主性，难以从根本上缓解税收归属与实际税源之间的错配问题。

为缓解生产地原则下增值税分配机制产生的负面效应，需要考虑建立更为科学、合理、能够体现消费贡献的补偿机制，以引导地方政府优化发展导向，促进区域协调发展。

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二、促消费相关税制改革的国际经验及启示

（一）欧盟增值税分配改革对优化我国增值税分配机制的启示

欧洲是增值税的发源地，欧盟成员国均实行增值税。在过去三十多年中，欧盟为适应统一市场建设的需要，持续推动内部跨境增值税制度从生产地原则向消费地原则的转型，根本原因在于欧盟一体化程度不断加深，以及跨境贸易形态的持续演变。特别是远程服务和电子商务的发展，打破了传统“生产—销售”链条的地理边界，使原本以生产地为基础的征税模式难以准确反映实际消费地点。

欧盟增值税改革历程大致经历了制度奠基、过渡性制度确立与探索、消费地原则确立与制度转型，以及确定性增值税制度构建四个阶段。

在欧盟一体化初期，跨境货物和服务贸易日益频繁，但成员国对税收主权的高度敏感使得彻底推行统一制度难度较大，采取了生产地原则作为基本征税逻辑。这种安排在成员国关系相对松散、边境尚未完全开放阶段，有助于税收征管稳定，顺应了各国政府对控制本国财政收入来源的诉求。

随着“单一市场计划”的推进，欧盟逐步引入消费地原则，并开始尝试通过集中清算、电子申报等方式协调成员国之间的税收归属，以“过渡性增值税制度”作为折中选择——即在B2B货物贸易中适用消费地原则，而在其他交易类型中继续沿用生产地原则。

得益于信息技术的进步，在电子商务以及跨境服务贸易迅猛发展的倒逼之下，欧盟逐步通过技术手段引入“一站式申报机制”（OSS），并明确在未来的“确定性增值税制度”中，所有跨境交易均由出口商申报、按消费地税率征税、税收归属于消费国，最终实现了征税原则的高度一致性。

事实上，欧盟统一大市场建设过程中面临的挑战比我国更大，但经过制度探索，依然取得了积极的成果。

我国进行增值税分配机制改革的优势还是较为明显的：一是在地区协同方面，不存在税率不统一或者地区间不信任的瓶颈；二是过去欧盟由于技术限制而无法落地的征管体系，在现今大数据和人工智能的技术条件下已不是无法克服的困难。

借鉴欧盟经验，我国现阶段可以考虑采取“生产地+消费地”并存的复合模式（对应欧盟增值税改革“过渡性制度确立与探索”的时期），并通过设立过渡性制度安排，逐步过渡到以消费地为主的增值税收入分配机制。此外，应确立更为精准的补偿依据，对消费地进行转移支付，建立良性的激励机制，促使地方政府改善本地消费环境，推进消费基础设施的优化和升级。